Como fica a disputa sobre royalties após impasse no Congresso

Em meio a um confronto com o Supremo Tribunal Federal (STF), o Congresso decidiu adiar para o ano que vem a votação dos vetos parciais da presidente Dilma Rousseff à nova lei dos royalties. De quebra, acabou postergando também a aprovação do Orçamento.

A votação maciça e sem precedentes, entretanto, não foi para frente.

Entenda a polêmica sobre a lei dos royalties e o futuro da exploração do chamado ‘ouro negro’ no Brasil.

1. Por que o Congresso queria fazer um mutirão de votação dos vetos presidenciais?

Os parlamentares pretendiam votar na última terça-feira os vetos da presidente Dilma Rousseff à lei dos royalties. A votação, entretanto, acabou adiada devido a uma decisão do ministro do STF Luiz Fux, no dia anterior.

O magistrado determinou, em caráter liminar, que a votação sobre os 140 vetos referentes à redistribuição dos recursos do petróleo só poderia ocorrer depois da apreciação, em ordem cronológica, de todos os vetos presidenciais ainda não analisados, referentes a leis anteriores, que juntos somavam quase 3 mil.

A medida de Fux também previa que os vetos deveriam ser analisados por uma comissão especial e votados no período de 30 dias após sua edição. O Congresso criou, então, uma comissão mista – formada por cinco deputados e cinco senadores – especialmente voltada para analisar o veto dos royalties do petróleo.

E para concretizar seu objetivo – de votar os vetos de Dilma à lei dos royalties – os parlamentares fizeram uma manobra política e se organizaram para votar todos os cerca de 3 mil vetos presidenciais em um único dia.

A votação estava prevista para a última quarta-feira, às 12h, mas não ocorreu.

2. Como seria possível votar tantos vetos em tão pouco tempo?

Segundo as regras do Congresso, a votação teria de ser nominal, em cédula de papel.

Nela, cada parlamentar teria de se pronunciar a favor ou contra cada um dos 3.025 itens da pauta.

Como seria praticamente impossível analisar cada veto em um prazo tão exíguo, havia um consenso entre boa parte dos parlamentares para se votar a favor dos vetos antigos, deixando-os em branco, e contra aqueles relacionados à redistribuição dos recursos do petróleo.

3. Por que a lei dos royalties é tão polêmica?

Da forma como saiu aprovada do Senado, a lei dos royalties irritou municípios e Estados não-produtores.

Isso porque a lei prevê redividir não só recursos de contratos futuros, ou seja, de blocos que ainda serão licitados, como altera também os de antigos.

O royalty é um valor pago por uma pessoa ou empresa que detém o direito exclusivo sobre determinado produto ou serviço.

No caso do setor de petróleo, trata-se de um valor cobrado da concessionária que explora os campos, baseado em sua produção. O montante é pago à União, que repassa parte dos recursos a Estados e municípios segundo proporções estabelecidas na legislação.

Até a aprovação da nova divisão dos royalties pelo Congresso, em novembro deste ano, os municípios e Estados produtores recebiam a maior parcela dos royalties e participações especiais (tributo pago pelas empresas pela exploração de grandes campos de petróleo).

A presidente Dilma, no entanto, decidiu vetar alguns artigos da nova lei, entre os quais, a redivisão dos royalties para contratos já vigentes. Ela também determinou aos beneficiários desses recursos que invistam 100% da renda obtida a partir deles em educação.

O Congresso revidou e decidiu votar, em caráter de urgência, os vetos da presidente.

4. O que prevê a nova lei dos royalties?

O texto-base do projeto, oriundo do Senado, redistribuiu os recursos provenientes da exploração do petróleo entre União, Estados e municípios de forma escalonada até 2020, diminuindo a parcela direcionada aos produtores e, em contrapartida, aumentando o repasse aos não-produtores.

Até a aprovação da nova lei, os royalties eram divididos na seguinte proporção: 30% para a União, 26,25% para Estados e municípios produtores, 8,75% para municípios afetados, 7% para Estados não produtores e 1,75% para municípios não produtores.

Em 2020, segundo o que foi aprovado pelo Congresso, os repasses serão: 20% para a União, 20% para Estados produtores, 4% para municípios produtores, 2% para municípios afetados, 27% para Estados produtores e 27% para municípios não produtores.

5. Por que há tanto interesse na lei dos royalties?

O interesse está no montante arrecadado com os recursos provenientes da matéria-prima, que tendem a se multiplicar nos próximos anos, sobretudo com a exploração do pré-sal, considerado a nova fronteira energética do Brasil. No ano passado, por exemplo, os royalties somaram R$ 25,6 bilhões.

A maior parte desse montante é direcionado atualmente ao Rio de Janeiro, que responde por mais de 80% da exploração do petróleo nacional.

Com a nova lei, segundo cálculos do governo fluminense, o Estado pode perder até R$ 77 bilhões, o que colocaria em xeque, diz o governo, a viabilidade de projetos esportivos, como a Copa do Mundo e a Olimpíada.

6. De onde que surgiu a vontade de mudar essa lei?

A partir de 2007, quando o Brasil anunciou a descoberta de grandes reservas do chamado “pré-sal”, o governo Lula passou a defender novas regras para a exploração de petróleo no país.

Em agosto de 2009, o presidente Lula apresentou quatro projetos para mudanças no setor, sendo um deles na redistribuição dos royalties.

Na ocasião, o então presidente também propôs a mudança do modelo de exploração do pré-sal, de concessão (quando o governo faz um leilão e ganha o consórcio que der o maior lance) para o de partilha (por meio do qual a Petrobras é operadora única e possui uma fatia de 30% de todos os blocos).

Inicialmente, Lula era favorável à redistribuição igualitária dos recursos do petróleo, mas voltou atrás diante da pressão dos Estados produtores.

Só que os deputados dos Estados não produtores não aceitaram o recuo e aprovaram uma emenda que redividia os dividendos do pré-sal para todos os Estados da federação.

Posteriormente, o deputado Ibsen Pinheiro (PMDB-RS) incluiu áreas já licitadas na redistribuição dos recursos do petróleo.

7. O que é o pré-sal?

Trata-se da camada de rocha que contém petróleo e que está localizada abaixo de uma espessa camada de sal, a até 7 mil metros de profundidade e distante de 300 km a 400 km do continente.

A Petrobras estima que no pré-sal brasileiro haja reservas em torno de 70 bilhões a 100 bilhões de barris de petróleo.

8. O pré-sal já começou a ser explorado?

A exploração do pré-sal só começou em blocos já licitados (27% do total) – onde também há exploração de pós-sal e sob o regime antigo, de concessão.

Segundo a Petrobras, o pré-sal já equivale à 10% da produção nacional, ou, aproximadamente, 200 mil barris diários. A companhia diz que entre janeiro de 2011 e novembro deste ano, a produção nesses dois locais cresceu 148%.

“No entanto, aquele pré-sal anunciado com pompa por Lula – que levaria o Brasil a um novo patamar energético e estruturado sob um novo modelo de produção, o da partilha – ainda não deslanchou. Isso se deve, entre outros fatores, aos atrasos nos leilões”, disse à BBC Brasil Jean Paul Prates, diretor do Centro de Estrategias em Recursos Naturais e Energia (Cerne).

O governo espera fazer os leilões do pré-sal já sob o novo marco regulatório em novembro do ano que vem.

Antes, no entanto, prevê realizar, em maio de 2013, a 11ª rodada de leilões, relativa a áreas de exploração de petróleo fora do pré-sal, ainda pelo modelo antigo, o de concessão.

O objetivo da Petrobras é chegar em 2017 produzindo 1 milhão de barris de petróleo provenientes do pré-sal.

9. O que é preciso fazer para que a exploração do pré-sal deslanche?

Segundo especialistas, há inúmeros fatores que, atualmente, atravacam o crescimento do setor de petróleo no Brasil, especialmente a exploração do pré-sal. Aliado ao impasse na votação da lei dos royalties, o primeiro é o atraso nos leilões. Sem novos campos licitados, não há produção, o que coloca em xeque, por exemplo, a autossuficiência brasileira.

Recentemente, um estudo realizado pelo Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE) apontou que a queda na produção aliada ao consumo de derivados de petróleo (incluindo a importação de gasolina pela Petrobras) pode levar a perda da autossuficiência já em 2013.

“Do jeito que está, dificilmente a Petrobras conseguirá cumprir a meta de que o pré-sal responda por 47% de sua produção em 2020”, afirmou à BBC Brasil Adriano Pires, sócio-diretor do CBIE e responsável pela pesquisa.

Para David Zylbersztajn, ex-diretor da Agência Nacional de Petróleo (ANP), também são limitadores “a política de conteúdo local, a falta de mão de obra qualificada e a própria dificuldade logística da exploração”.

Na avaliação de Prates, do Cerne, um outro erro está no próprio modelo de exploração escolhido para o pré-sal. “O novo modelo, de partilha, é arcaico e, em sua essência, não prevê royalties. Ou seja, o Brasil inventou um sistema ‘frankenstein’, muito mais complexo do o atual.”

10. A Petrobras conseguirá explorar o pré-sal?

A Petrobras detém hoje tecnologia de última geração para exploração em águas profundas. Porém, na opinião de especialistas, seu grande dilema é de onde arranjará dinheiro para explorar o pré-sal, que demandará vultosos investimentos.

“No novo modelo de produção, a Petrobras é operadora única, estando presente em 30% dos poços. Isso representa um fardo muito grande, especialmente em um momento em que sua dívida está mais alta”, disse à BBC Brasil Armando Guedes Coelho, ex-presidente da Petrobras.

“Para se ter uma ideia, um único poço do pré-sal custa em torno de US$ 1 bilhão (R$ 2,1 bilhão) para ser perfurado”, acrescentou Coelho.

De 2012 a 2016, a Petrobras planeja investimentos da ordem de US$ 236,5 bilhões (R$ 416,5 bilhões).

Segundo Pires, do CBIE, como agravante, “a Petrobras tem subsidiado o preço dos combustíveis no mercado interno, comprando no exterior a preços de mercado e vendendo aqui mais barato”.

Um cálculo feito por ele à pedido da BBC Brasil indica que de janeiro a outubro deste ano, a estatal teve uma perda estimada em R$ 3,9 bilhões, devido ao dispêndio da importação superior à receita obtida com a gasolina e com o óleo diesel.

No mesmo período, a Petrobras acumulou um “custo de oportunidade” pela venda de diesel e gasolina a preços defasados em relação ao internacional de R$ 16,7 bilhões.