Nova lei deve abrir caminho para automatização total dos pedágios

Os apelos por distanciamento social durante a pandemia ofereceram às empresas de coleta de pedágio a oportunidade de se aproximarem um pouco mais dos usuários que, por diversas razões, ainda escolhem pagar suas tarifas usando as cabines manuais nas rodovias. Planos com dispensa de mensalidade por três meses estão no cardápio oferecido pelas coletoras, que usam etiquetas adesivas (as tags) para a identificação eletrônica de veículos em trânsito pelas cabines automáticas.

Mas cruzar a praça de pedágio numa faixa exclusiva é uma comodidade cuja adesão demanda um cálculo da relação custo-benefício para cada tipo de usuário, dependendo de quantas vezes usa uma rodovia coberta por pedágio, que distâncias costuma percorrer e quais são os planos oferecidos pelas empresas encarregadas da arrecadação.

Para quem preferiu continuar utilizando a cobrança manual, o grau de automação avançou um pouco mais nos últimos meses, com a oferta de pagamentos Pix pela aproximação do celular somando-se às possibilidades dos cartões de débito e de crédito. Outra opção no mercado é a colocação de créditos no aparelho telefônico como um serviço pré-pago. Um aplicativo e o bluetooth transmitem aos caixas os créditos adquiridos pelos motoristas antes ou durante a própria viagem. É como se a tag tivesse migrado para dentro do telefone.

Ainda processando os números relativos a 2020, a Associação Brasileira das Concessionárias de Rodovias (ABCR) não faz afirmações taxativas quanto aos efeitos da covid-19 sobre os pagamentos em praças de pedágio, seja por conta da diminuição do número de viagens, seja por conta de medidas preventivas contra a doença. O que se vê pelos dados é que as cabines automáticas recolheram sempre mais que as manuais entre os meses de março de 2020 e março de 2021. Na comparação março/março, o pagamento de tarifas de forma automática cresceu 11%, enquanto as cobranças manuais caíram 8%. Esse contraste, associado a prognósticos de uma luta renhida contra a covid e novas epidemias no futuro, apontam para a automação como realidade inevitável. E que teve mais uma rota aberta na semana passada com a aprovação definitiva, no dia 6, do Projeto de Lei 886/2021, do Senado, que prevê a implantação do sistema de livre passagem na cobrança de pedágios em rodovias e também em vias urbanas.

A matéria precisa agora ser sancionada pelo presidente da República para se tornar lei.

Nesse sistema, utilizado há mais de 20 anos em países da Europa, como a Noruega e a Itália, e da América do Norte, a presença do veículo na rodovia é captada por diversos tipos de mecanismos eletrônicos, o que elimina a necessidade de praças fixas de pedágio. Com isso, a cobrança da tarifa se dá proporcionalmente à distância percorrida, e não pelo valor de todo um trecho compreendido entre praças.

A primeira rodovia com pedágio totalmente automatizada do mundo, a Ontario Highway 407, inaugurada no Canadá em 1997, atingiu a automação por meio do uso de tecnologia de identificação de radiofrequência (RFID, na sigla em inglês) e do reconhecimento automático de placas (OCR). Foi um importante marco para uma ideia lançada no remoto ano de 1959 pelo economista canadense e futuro ganhador do Nobel William Vickrey, que estudou os custos dos congestionamentos e desenvolveu a noção de que estradas e outros serviços devem ter preços, para que os usuários possam ajustar seu comportamento e os investidores, tomarem decisões de expansão dos serviços de transporte.

Espera-se que essa nova modalidade de cobertura traga outros benefícios, além de uma maior justiça tarifária, a partir da incorporação dos que hoje usam, sem pagar, trechos de estradas concedidas à iniciativa privada, ao entrarem e saírem da via em pontos onde não encontram uma praça.

De acordo com o diretor-presidente da ABCR, Marco Aurélio Barcelos, a diferença é paga pelos viajantes que fazem jornadas mais longas, entre os quais os motoristas de caminhão.

A conta também é bancada pelos que são obrigados a parar numa praça e, depois de pagar o pedágio, abandonar a rodovia rumo a atividades perto de suas moradias. As praças de pedágio em geral estão separadas por 80 a 100 quilômetros.

No rol de vantagens das vias “abertas”, estão a fluidez maior das viagens e a chance de torná-las mais rápidas; a ausência dos congestionamentos antes das cabines manuais; o menor desgaste dos veículos com frenagem e aceleração; e a eliminação dos acidentes próximos a pontos de pedágio.

Conforme o secretário de Transportes Terrestres do Ministério da Infraestrutura, Marcello Costa, é de esperar que o aspecto da segurança se beneficie do aumento da receita, com a entrada de novos pagantes, e ampliação dos investimentos a cargo das concessionárias. Sobre a diminuição das tarifas para quem já paga hoje, ele avalia que é também uma possibilidade, dependendo da decisão de cada concessionária.

Aliás, o projeto nasceu dos conflitos em torno do pagamento de pedágio por usuários de cidades vizinhas às praças de cobrança.

Relatada pelo senador Jayme Campos (DEM-MT), a proposta original constava do PLC 8/2013, apresentado pelo senador Esperidião Amin (PP-SC) em 2011, quando ainda deputado federal. Chegou ao Senado dois anos depois e ganhou novo número, como ocorria naquela época.

O projeto de Amin previa a isenção total de pedágio para as pessoas que morassem ou trabalhassem perto dessas praças de pedágio. Em sua justificativa, Amin argumentou que a política de concessão de rodovias gerava uma espécie de punição à população do município onde era cobrada a tarifa.

Jayme Campos entendeu, contudo, que a solução mais coerente seria criar condições para a cobrança sem as paradas para pagamento. A implantação desse sistema de livre fluxo, conforme explicou o senador, favoreceria a distribuição mais equânime dos custos, uma vez que se daria pelo uso proporcional da via.

“O objetivo maior desse projeto é eliminar a cobrança exacerbada dos usuários das rodovias concedidas que realizam deslocamentos curtos, mas circulam por trecho interceptado por praça de pedágio e, portanto, pagam pelo uso da rodovia valor desproporcional ao deslocamento realizado”, ressaltou.

O substitutivo apresentado pelo relator e remetido pela Câmara a Jair Bolsonaro prevê que caberá ao Poder Executivo regulamentar o sistema de fluxo aberto. Para os contratos de concessão de rodovias, inclusive em trechos urbanos, nos quais não seja possível implementar a livre passagem, a regulamentação deverá admitir a celebração de termo aditivo para tornar viável a concessão de benefícios tarifários a usuários frequentes. Tais benefícios devem ser compensados com o abatimento de tributos municipais incidentes sobre a receita de exploração da rodovia.

Para Marco Aurélio Barcelos, diretor-presidente da ABCR, com a “aguardada e muito bem vista” aprovação do projeto, pode-se dividir a perspectiva de automação total da cobrança de pedágios em dois cenários: um, mais favorável, é o das concessões por vir, para as quais já se deve prever desde o início a livre passagem, quando da elaboração dos editais de licitação. Outro, sujeito a renegociações de contratos, é o das concessões já em andamento, modeladas para o serviço de cobrança em praças físicas.

Em ambos os casos, será necessário avaliar os custos de implantação das instalações necessárias ao rastreamento dos veículos (pórticos de metal, aparelhos de radiofrequência, câmeras, GPS, sinal de celular e outros) e a quantidade de pagantes, além da distribuição do fluxo por períodos, de forma a se determinar a tarifa capaz de remunerar as concessionárias e que tenha, ao mesmo tempo, viabilidade econômica para os usuários.

— O governo tem 180 dias para regulamentar esse projeto e montou um grupo de estudos do qual estamos participando — informa Barcelos.

Usuários

— A partir da aguardada sanção presidencial ao projeto, o Brasil será alçado ao patamar de países desenvolvidos, que já utilizam o sistema de cobrança automática e proporcional de pedágio há vários anos. Isso nos dá também a vantagem de aprendermos com as experiências desses países e “tropicalizá-las” naquilo que for necessário, implantando o melhor sistema para os usuários das rodovias do país — disse à Agência Senado o diretor-executivo da Associação Brasileira de Usuários de Rodovias Sob Concessão (Usuvias), Edison Araújo.

Uma das expectativas da entidade é a redução da tarifa média paga pela maior parte dos usuários. Outros “desafios” na rota da livre passagem no Brasil são as tecnologias a serem utilizadas, o impacto no equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão, a prevenção a distorções, a mitigação da eventual inadimplência e a proteção de dados dos usuários. Araújo se incorpora às vozes que anteveem no fluxo aberto vantagens como viagens mais rápidas, econômicas e seguras.

Como a modelagem de uma concessão é uma tarefa complexa, que depende de estimativas de custos em várias frentes por até 30 anos, o presidente da ABCR, entidade que congrega 47 das 71 concessionárias em operação nas esferas, federal, estadual e municipal, acha que talvez não seja possível incluir a livre passagem nas licitações das BRs 381, que liga o Espírito Santo a São Paulo, e 163, que vai do Rio Grande do Sul ao Pará. Já em algumas rodovias do Nordeste e do Paraná com boa avaliação para serem concedidas, é provável a adoção de um modelo híbrido, com trechos cobertos por cobrança totalmente automatizada e trechos servidos pelas praças convencionais.

— Três anos é um horizonte factível para que algumas rodovias estejam amplamente inseridas no sistema de livre passagem — prevê Barcelos.

Atualmente, levando em consideração os números das associadas à ABCR relativos a abril deste ano, o pagamento de pedágio com base na identificação por tag em cancelas automáticas equivale a 57,6% de todos os registros nas praças de cobrança — 64,3 milhões de pagamentos, contra 47,3 milhões nas cabines físicas, ou 42,4% dos 111,6 milhões de pagamentos.

A automação é, portanto, uma tendência à qual o próprio público vai aderindo por motivos práticos e econômicos. Estudo sobre o assunto publicado pela Confederação Nacional dos Transportes (CNT) observa que no chamado Sistema Ponto a Ponto, em São Paulo, o número de veículos que utilizam o pedágio eletrônico (livre passagem ou cancelas de pagamento automático) nas rodovias concedidas cresceu 42,7%, enquanto o número de veículos que passam por cabines manuais cresceu 5% entre 2010 e 2017, conforme dados da Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (Artesp).

“Com esses dados, prova-se que os usuários estão adeptos a este tipo de tecnologia”, conclui o estudo da CNT, que, no entanto, vê como um senão à livre passagem o risco de aumento da inadimplência, já que não é dotado de cancelas. Esse é um dos desafios do sistema pioneiro chileno implantado a partir de 2004, que engloba pistas interurbanas e urbanas. Em 2015, o site BNamericas relatou uma crise motivada por evasões ao sistema de pedágio automático — desde a inadimplência pura e simples até a adulteração de sistemas de reconhecimento de placas para burlar a vigilância. Hoje a inadimplência no Chile estaria por volta de 10% dos usuários.

Para fazer face a esse problema, Jayme Campos introduziu em seu substitutivo uma mudança no Código de Trânsito Brasileiro (CTB) para determinar que o Conselho Nacional de Trânsito (Contran) defina os meios técnicos, de uso obrigatório, para garantir a identificação dos veículos que transitarem por rodovias e vias urbanas com cobrança de uso pelo sistema de livre passagem. O uso dos dispositivos será obrigatório somente para aqueles condutores em trânsito por rodovias de sistema de cobrança aberto, e não para todos os condutores do país.

De qualquer forma, o CTB passa a estipular como infração grave, sujeita a multa, o não pagamento da cobrança pelo uso de vias urbanas. Atualmente o código fala do uso de rodovias, simplesmente. “Isso garante maior efetividade e abrangência à nova infração prevista, uma vez que não somente as rodovias podem ser pedagiadas, mas sim qualquer via urbana”, explica Jayme Campos.

O substitutivo modifica ainda a Lei 10.233, de 2001, que dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, para prever que o sistema de cobrança seja proporcional ao trecho da via efetivamente utilizado. Na elaboração dos editais de licitação, para o cumprimento do disposto no inciso VI do caput, a ANTT cuidará de compatibilizar a tarifa do pedágio com as vantagens econômicas e o conforto de viagem, transferidos aos usuários em decorrência da aplicação dos recursos de sua arrecadação no aperfeiçoamento da via em que é cobrado, bem como utilizará sistema tarifário que guarde maior proporcionalidade com o trecho da via
efetivamente utilizado.

Barcelos considera a garantia de cobrança a todos os usuários elegíveis fundamental para o sucesso do novo sistema. Segundo ele, não mais que 10% dos usuários da principal rodovia do país, a Via Dutra (BR-116), que liga São Paulo ao Rio de Janeiro, num total de 402 quilômetros, pagam pedágio.

De acordo com o secretário de Transportes Terrestres do Ministério da Infraestrutura, um trecho de 270 quilômetros dessa estrada, entre Ubatuba (SP) e Campo Grande (RJ), está programado para entrar em licitação, mas a livre passagem será testada primeiramente nas vias marginais de Guarulhos. Hoje ainda é possível sair da capital paulista e ir até o aeroporto de Cumbica sem o pagamento de pedágio. As regras do leilão do trecho Ubatuba-Campo Grande, cuja concessão de 25 anos venceu em fevereiro, permitem pontos de livre passagem a serem eventualmente implantados após os projetos-piloto em Guarulhos.

Conforme o estudo da CNT, as experiências do livre fluxo em rodovias estaduais paulistas concedidas (o Ponto a Ponto) estão sendo feitas nas rodovias Engenheiro Constâncio Cintra (SP-360), Santos Dumont (SP-075), Governador Adhemar Pereira de Barros (SP-340) e na Prof. Zeferino Vaz (SP-332). Apenas na SP-340 a livre passagem é oferecida para quaisquer usuários e veículos que trafeguem na rodovia. Nas demais, só podem aderir ao projeto os condutores residentes em municípios específicos próximos aos locais dos pórticos. Por estar em fase de testes, ainda há praças de pedágio convencionais que não cobram proporcionalmente ao trecho percorrido.

“Um aspecto importante na análise da implantação de qualquer novo sistema é o seu custo, não sendo diferente para o RPA [rodovia de pedágio aberto]. A vantagem do free-flow [sistema de livre passagem] é que deixam de existir os custos necessários para a construção da infraestrutura da praça de pedágio e de contratação de caixas e seguranças. Também deixa de ser necessária a utilização do serviço de coleta do dinheiro com veículo blindado e a contagem de notas e moedas. Porém, ainda que haja uma certa economia, a implantação de um novo sistema também gera custos”, diz o estudo da CNT, que fala em diminuição no valor da tarifa, compensado pelo impacto positivo do
do número de veículos pagantes.

Barcelos diz que não é possível estimar, pelo menos no momento, o montante necessário a viabilizar o aparato de um sistema de livre passagem, mas que deve ser “bem menor” em comparação com as praças físicas, que além do gasto com a construção obrigam as concessionárias a desapropriar terrenos, pagar funcionários e zelar pela segurança do local.

— Os desafios são menos tecnológicos e mais de regulação — assinala o presidente da ABCR.

Marcello Costa classifica a nova política o como “uma revolução, possível pela sinergia entre o Executivo, o Senado e a Câmara”. No entender do secretário, a justiça tarifária é uma “vitória da sociedade” — uma vez que menos da metade dos usuários paga para trafegar nos 23,5 mil quilômetros de vias entregues para exploração pela iniciativa privada — e vai trazer mais recursos para investimentos nas próprias rodovias concedidas. Estas hoje são mais bem avaliadas em termos de qualidade do que as demais, segundo pesquisa da ABCR: apenas 5% dos pesquisados consideram ótimo o estado das rodovias administradas pelo poder público, percentual que sobe a 38% no caso das pedagiadas.

— A percepção que os usuários vão ter será a melhor possível — acredita Costa.

Para ajudar a entender o quanto a tarifa (no sentido amplo) pode cair, o secretário faz uma comparação com o desconto do usuário frequente que hoje está sendo incorporado aos novos contratos de rodovias concedidas:

— Esse desconto procura simular o free-flow. Como funciona? Você conta do primeiro ao último dia de cada mês. Quando o usuário passa a primeira vez, ele paga a tarifa cheia. A cada vez que ele passa depois, dentro de um período de 30 dias, ele vai pagando menos. E chega a pagar, no último dia, 20% do que pagou no primeiro. Se colocarmos isso na média, é mais ou menos a metade do que ele pagaria de tarifa cheia. Com certeza, haverá uma redução no pedágio porque você está aumentando a quantidade de pagantes. As primeiras simulações vão ser feitas agora com os novos contratos que a gente vai modelar usando o free-flow, fazendo uma estimativa a cada contrato. Agora, que haverá uma redução e que essa redução é importante, disso eu não tenho dúvida.

Quanto ao ritmo de adesão à livre passagem, Costa observa que mais de 15 mil quilômetros de concessões de rodovias estão sendo modeladas para licitação até o ano que vem. Até o final do governo, 28 mil quilômetros em novas concessões terão sido entregues:

— Essas já vão nascer com o free flow. Além da possibilidade de os 10,3 mil quilômetros de estradas federais concedidos anteriormente incorporarem o free-flow em algum momento. Com os benefícios desse sistema, deve haver na próxima década uma migração maciça, não só das novas concessões, mas das já existentes. De modo que, em uma ou duas décadas, todos os contratos do Brasil já terão de alguma forma o free-flow.

O sistema misto ainda é uma realidade em várias partes do mundo, incluindo Portugal e França. Um exemplo é a área de Washington, coberta por rodovias com distintas formas de cobrança. A Maryland Route 200 (MD 200), também conhecida como ICC, é uma rodovia 30,3 quilômetros com seis pistas, que liga Gaithersburg, no condado de Montgomery, e Laurel, no condado de Prince George, ambos subúrbios da capital dos EUA.

Ali, o pedágio é totalmente eletrônico, podendo as tarifas serem pagas por intermédio de uma empresa arrecadadora, que usa uma tag para afixação no para-brisa, ou diretamente pelo usuário que teve a passagem do carro por um dos pórticos instalados na via registrada em vídeo pelo sistema de reconhecimento automático de placas.

Esses motoristas recebem uma conta pelo correio ou pela internet, majorada em 50% do valor do pedágio, por não utilizarem o passe da coletora. Ao longo de toda a extensão da via, as tarifas variam conforme as horas do dia, indo de US$ 1,60 à noite e US$ 3,20 nas horas mais calmas do dia até US$ 4 nas horas de pico. Isso no caso dos que aderem ao passe. Para os demais, as tarifas são aproximadamente 50% mais caras.